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Le régime
législatif
Le régime législatif est l'ensemble
des normes substantielles que les activités législatives et le
processus de législation doivent observer, et constitue une partie
composante importante du système légal d'un Etat.
Le régime législatif moderne est
constitué principalement des éléments suivants : les stipulations
sur la structure législative, sur les corps de législation, sur le
pouvoir législatif, sur les opérations législatives, sur le
contr?le des travaux législatifs, et sur les rapports entre la
législation et les autres activités concernées.
La structure de
législation
Dans tout pays, la structure de
législation est déterminée par les conditions objectives de ce
pays, et non par la préférence des dirigeants. Dans le monde
contemporain, il n'y a plus d'autocratie monarchique, et la
structure législative de monopolisation du pouvoir législatif par
le souverain seul appartient déjà au passé. Une structure
législative démocratique, basée sur les principes de démocratie et
de légalité, est en vigueur. Mais, par suite des conditions
différentes des pays, leur structure législative est différente, et
même considérablement différente.
La structure de législation chinoise
revêt les particularités suivantes : primo, le pouvoir législatif
n'est pas exercé par un seul organe de pouvoir, et ce n'est donc
pas une structure unique. Secundo, le pouvoir législatif est exercé
par divers organes de pouvoir qui élaborent respectivement la
Constitution et d'autres lois, des lois et règlements
administratifs et des lois et règlements à caractère local. Tertio,
la structure législative n'est pas basée sur le principe de la
séparation des trois pouvoirs : législatif, exécutif et judiciaire.
En Chine, le président de la République et le premier ministre sont
issus de l'APN. Le président de la République promulgue les lois et
règlements selon les décisions de l'APN. Le premier ministre n'a
pas le droit de ratifier ou de désapprouver l'acte législatif de
l'APN, et les lois et règlements administratifs ne peuvent pas
contrarier les lois définies par l'APN. Les lois et règlements à
caractère local ne peuvent pas non plus contrarier les lois
élaborées par l'APN, qui a le droit d'annuler toute loi ou tout
règlement de caractère administratif ou local qui ne sont pas
conformes aux lois qu'elle a définies. Tout cela montre les
relations de dépendance, d'unité et de supervision dans la
structure législative de Chine, qui n'est pas de type de
restriction réciproque.
La structure législative
actuellement en vigueur en Chine est celle qui, placée sous la
direction unifiée de l'autorité centrale, applique une certaine
division du pouvoir législatif en plusieurs niveaux et plusieurs
catégories. Le mode de diviser les attributions du pouvoir
législatif est caractérisé par la direction unifiée de l'organe du
pouvoir d'Etat suprême et de son organisme permanent, l'exercice
d'un pouvoir important par le Conseil des affaires d'Etat, et
l'exercice d'un certain pouvoir par les autorités locales.
La direction unifiée de l'autorité
centrale et une certaine division du pouvoir veulent dire que le
pouvoir législatif d'Etat—l'élaboration de la Constitution et des
lois—appartient à l'autorité centrale qui occupe une place
dirigeante dans la structure de législation. Seuls l'organe du
pouvoir d'Etat suprême et son organisme permanent peuvent exercer
le pouvoir législatif d'Etat, et tout autre organe et toute
autorité locale ne peuvent pas l'exercer. Les lois et règlements
administratifs et les lois et règlements à caractère local ne
peuvent pas aller à l'encontre de la Constitution et des autres
lois. Bien que les lois et règlements sur l'autonomie régionale
portent des clauses autorisant une certaine inconformité à la
Constitution et à la loi, leur élaboration doit se conformer aux
attributions conférées par la Constitution, la Loi sur l'autonomie
régionale des minorités ethniques et la Loi sur la législation, et
doit obtenir l'approbation du Comité permanent de l'APN ou être
enregistrée auprès de lui. Ces stipulations reviennent en fait à
garantir la place dirigeante du pouvoir législatif d'Etat sur le
pouvoir d'élaborer des lois et règlements sur l'autonomie
régionale. La direction unifiée de l'autorité centrale et une
certaine division du pouvoir veulent dire d'autre part que le
pouvoir législatif est exercé par plusieurs corps de l'autorité
centrale et des autorités locales. Cela marque le progrès ou le
changement le plus substantiel de la structure législative actuelle
de Chine. Cette division du pouvoir législatif s'exprime en
plusieurs niveaux et plusieurs catégories.
En termes plus concrets, l'APN et
son Comité permanent élaborent les lois de l'Etat, le Conseil des
affaires d'Etat et ses organismes élaborent respectivement des lois
et règlements administratifs et des règlements sectoriels, et les
organes du pouvoir d'Etat et les administrations à l'échelon local
élaborent des lois et règlements à caractère local. Ces actes
législatifs et ces documents juridiques réglementaires de niveaux
différents, quant à leur élaboration et leur force de loi,
coexistent dans la structure législative actuelle de Chine.
Du fait que les formules de ?
direction unifiée ? et ? en plusieurs niveaux ? ne peuvent pas
traduire toutes les caractéristiques de la structure législative
actuellement en vigueur en Chine, il faut employer la formule ? en
plusieurs catégories ?, qui désignent, outre les lois et règlements
susmentionnés, les travaux législatifs et les lois et règlements
des régions autonomes, des ZES et des régions administratives
spéciales de Hong Kong et de Macao. La raison en est que les lois
et règlements des régions autonomes et les lois des régions
administratives spéciales de Hong Kong et de Macao, à caractère
local, sont différents des lois et règlements à caractère local
ordinaires et ne peuvent donc pas être rangés au même niveau.
D'autre part, les lois et règlements administratifs sont valables
pour tout le pays, mais les documents réglementaires issus des
travaux législatifs des régions autonomes et des régions spéciales
ne le sont pas. Pourtant ceux-ci ne doivent pas, comme les lois et
règlements à caractère local en général, se baser sur les lois et
règlements administratifs. Par conséquent, ils ne peuvent pas être
considérés comme du niveau inférieur ou du même niveau que les lois
et règlements administratifs. Force est donc d'introduire la notion
de ? catégorie ?.
La structure législative de Chine
est motivée par la situation particulière du pays. En Chine, c'est
l'APN, organe du pouvoir d'Etat suprême représentant la volonté du
peuple, et son Comité permanent, qui exercent le pouvoir législatif
d'Etat, dirigent de fa?on unique les travaux législatifs du pays
entier, et élaborent et amendent les lois reflétant les systèmes et
les relations fondamentaux de l'Etat et de la société.
Ensuite, le développement économique
et culturel est très inégal en Chine, pays vaste et fortement
peuplé. Il est impossible à l'Etat d'élaborer une législation qui
puisse résoudre tous les problèmes des différentes régions du pays.
Il est donc nécessaire de résoudre les problèmes fondamentaux du
pays par la législation de l'Etat, et de laisser le soin aux
autorités concernées de définir les lois et règlements
administratifs, des lois et règlements à caractère local, et des
documents réglementaires des régions autonomes et des régions
administratives spéciales.
Enfin, la Chine pratique, sur le
plan économique, l'économie de marché où se développent plusieurs
formes économiques, avec l'économie publique comme force
dirigeante, et le centralisme démocratique sur le plan politique.
Les particularités de la Chine sur les plans économique, politique,
géographique, démographique et ethnique, et le développement inégal
du pays décident qu'elle doive s'en tenir à la direction unifiée de
l'autorité centrale sur le plan législatif, et donner libre cours à
la démocratie et régler judicieusement les rapports entre
l'autorité centrale et les autorités locales, en permettant à
diverses parties de participer aux travaux législatifs.
La Constitution de la République
populaire de Chine, promulguée en 1954, a adopté le principe de
centralisation du pouvoir législatif, en supprimant le pouvoir des
grandes régions administratives, provinces, municipalités et
districts d'élaborer des lois et règlements. C'était alors une
mesure nécessaire pour réaliser et consolider l'unité du pays et
combattre le séparatisme. Mais la concentration exagérée du pouvoir
avait les inconvénients d'entraver le développement local,
d'occuper une trop grande part de l'attention de l'autorité
centrale et d'encourager la bureaucratie d'organes dirigeants.
L'expérience historique nous a appris qu'il fallait séparer le
pouvoir législatif dans une certaine mesure. D'autre part, au cours
de ces dernières années, le développement accéléré du pays, de la
société, de la vie du peuple, et notamment de l'économie de marché,
a besoin de tant de travaux législatifs que les organes du pouvoir
législatif d'Etat ne peuvent pas accomplir à eux seuls. Grace à la
réforme de la structure législative et à l'instauration de la
structure législative actuelle, de nombreux problèmes existants ont
été résolus ces dernières années, ce qui a fait progresser
l'édification économique, la démocratie et la législation.
Les le?ons de l'histoire chinoise
nous ont enseigné aussi qu'il fallait adopter le mode de division
du pouvoir législatif.
2004/01/12
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