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Depuis la fondation de la République
populaire de Chine en 1949, les travaux législatifs de la Chine
contemporaine ont passé plus de 50 ans pour accéder à l'étape
nouvelle de législation après avoir renoncé à la structure
législative millénaire de l'ancienne Chine.
Durant ce demi-siècle, les 30
premières années étaient pleines d'aléas, et seules les 20
dernières années ont marqué un développement stable des travaux
législatifs, développement exigeant aussi la réforme et
l'amélioration.
La proclamation de la République
populaire de Chine a permis pour la première fois de légiférer dans
l'intérêt du peuple. Ces travaux législatifs de type nouveau ont
contribué considérablement à accomplir les taches inachevées de la
révolution démocratique, à consolider le nouveau pouvoir, à
construire une société nouvelle et à garantir les droits et
intérêts légaux du peuple, notamment à assurer et à promouvoir plus
tard la restructuration de l'économie, le développement économique
et le progrès social.
Mais pendant longtemps, la
législation n'était pas fructueuse en Chine. Au lendemain de la
fondation de la Chine nouvelle, les activités législatives étaient
dynamiques, mais fortement marquées par cette période historique
spéciale, de sorte que la Constitution de 1954, de caractère
avancé, ne pouvait pas exercer une influence positive sur la
législation ultérieure. Après 1956, la législation chinoise n'a pas
pu se développer de manière soutenue. Au contraire, elle était
appelée à décliner, à se déformer, à stagner et même à faillir
s'éteindre. Ce sort lamentable a duré 22 ans jusqu'à la fin de 1978
où elle conna?trait un tournant menant à la prospérité. Depuis, la
législation chinoise n'a cessé de s'améliorer, en contribuant à
développer l'ensemble du système légal en Chine, prémisses et base
de la construction d'un Etat gouverné par la loi.
Les travaux législatifs de ces 50
dernières années revêtent une grande importance dans l'histoire de
la législation et le développement de la légalité en Chine, parce
qu'ils ont donné beaucoup de le?ons utiles, et ont exposé au grand
jour presque tous les problèmes importants que la législation
devait rencontrer dans ce pays particulier qu'est la Chine.
Les travaux législatifs de la Chine
nouvelle ont commencé avec la naissance de la République populaire
de Chine. La première session de la Conférence consultative
politique du peuple chinois, tenue à la veille de la fondation de
la nouvelle République, en septembre 1949, a occupé une place très
importante dans l'histoire de la législation de la Chine
contemporaine, en adoptant la ?Loi organique du gouvernement
populaire central? et le ?Programme commun?. Dans le programme, qui
faisait fonction de Constitution provisoire, il est annoncé
l'abolition de toutes les lois et de tous les règlements opprimant
le peuple et l'élaboration des lois et règlements protégeant le
peuple. Par ces deux documents juridiques, cette session a annoncé
la naissance de la nouvelle législation dans la Chine nouvelle.
Il s'est produit alors deux
événements dans l'histoire de la législation de la République : la
convocation de la première session de la Ie APN, et l'adoption de
la première Constitution de caractère socialiste. En 1954, la
première session de la Ie APN a adopté la ?Constitution?, la ?Loi
organique de l'Assemblée populaire nationale?, la ?Loi organique du
Conseil des affaires d'Etat?, la ?Loi organique locale?, la ?Loi
organique des cours de justice? et la ?Loi organique des
parquets?.
Durant cette période, la structure
législative est passée de la division du pouvoir législatif entre
l'autorité centrale et les autorités locales à la haute
concentration du pouvoir législatif par l'autorité centrale. Avant
la convocation de la première APN, la session plénière de la
Conférence consultative politique du peuple chinois remplit les
fonctions de l'APN, et la première session de la Ie CCPPC a élaboré
la Loi organique du gouvernement populaire central. Celui-ci est
habilité légalement et dans les faits à élaborer des lois et à
promulguer des décrets. Les documents réglementaires définis et
publiés par le Conseil des affaires gouvernementales ont été pris
en fait pour des lois. Ledit Conseil a approuvé de nombreux lois et
règlements à caractère local. Les administrations des grandes
régions administratives, provinces, municipalités et districts ont
été autorisés à élaborer des ordonnances et règlements, ou des
règlements particuliers. Les organes autonomes de minorités
ethniques à tous les échelons, à partir du canton autonome, avaient
le droit d'élaborer des règlements particuliers.
Après la convocation en 1954 de
l'APN, issue des élections générales, la législation chinoise est
passée subitement à une haute concentration du pouvoir par
l'autorité centrale. L'APN est l'unique organe habilité à exercer
le pouvoir législatif d'Etat, et à amender la Constitution et à
élaborer des lois. Le Comité permanent de l'APN est habilité à
interpréter les lois et à élaborer des ordonnances. Les lois et les
ordonnances publiées par le président de la République, et les
mesures administratives, les résolutions et les ordonnances définis
par le Conseil des affaires d'Etat sont considérés comme les lois
et règlements de l'Etat et sont rassemblés dans la ?Collection des
lois et règlements de la République populaire de Chine?. Sur le
plan local, seules les régions autonomes de minorités ethniques
sont habilitées à élaborer des règlements sur l'autonomie et des
règlements particuliers, et les autres circonscriptions locales
n'ont plus de droit d'élaborer des ordonnances, règlements ou des
règlements particuliers.
Durant cette période, la
construction du système légal a obtenu des succès remarquables.
Alors que les taches de relèvement économique étaient si nombreuses
pour l'autorité centrale qui ne pouvait donc pas concentrer son
attention sur la législation et qu'elle manquait d'expérience sur
le plan législatif, les travaux législatifs étaient relativement
intenses et actifs. C'était le premier et l'unique essor de la
législation pendant les trente ans suivant la fondation de la Chine
nouvelle. Il en a résulté un système juridique comprenant des lois
de branche comme la Constitution, le Code administratif, le Code
pénal, le Code de procédure pénale, la Loi sur le mariage et la
famille, le droit économique, le Code du Travail, la Loi du
bien-être social, la Loi sur la science, l'éducation et la culture,
la Loi militaire et la Loi sur les ethnies. Certaines lois de
branche, comme la Constitution, la Loi sur le mariage et la
famille, et la Loi militaire, avaient des lois principales. La
branche de Constitution représentait déjà une certaine envergure et
comprenait la Constitution et un certain nombre de lois
constitutionnelles ou des documents constitutionnels.
Cependant, le système légal de cette
période représentait de nombreux défauts, de sorte que de
nombreuses catégories de matières n'ont pas pu être réajustées par
des lois. La Chine, un grand pays agricole, n'avait pas à ce
moment-là une loi agricole. Le Code pénal et le Code civil étaient
en cours de rédaction. La plupart des lois de branche promulguées
n'avaient pas de loi principale comme noyau ou base. Beaucoup de
lois, d'ordonnaces et de règlements revêtaient un caractère
temporaire, expérimental ou passager, et n'ont pas pu être amendés,
complétés ou annulés à temps, quand ils s'avéraient inadaptés à la
situation. En dernière analyse, pour des raisons de l'expérience et
des conditions historiques, le système légal de cette période était
sérieusement défectueux, du fait de son incapacité à s'accorder
avec l'évolution de la société, à s'harmoniser lui-même, à
assimiler les expériences du passé et de pays étrangers, et surtout
à réaliser un système légal scientifique et moderne.
Durant cette période, le pouvoir
législatif était d'abord trop séparé puis trop concentré. La
division du pouvoir législatif entre l'autorité centrale et les
autorités locales, et entre les divers corps législatifs de
l'autorité centrale n'était pas claire, de sorte que le manquement
aux fonctions ou le surpassement des attributions du pouvoir
étaient affaires courantes. La formation des corps de législation
n'était pas suffisante. Les principaux maillons des procédures de
la législation n'ont pas été déterminés de manière nette et
concrète sous forme de loi, de sorte que de nombreuses activités
législatives n'avaient pas de procédure légale à observer. Les
préparatifs précédant la procédure officielle de la législation et
les perfectionnements de la législation après la procédure
officielle de la législation, comme l'amendement, l'annulation et
l'interprétation, n'avaient pas de fondement légal. Les rapports
entre le Parti politique et la législation, entre le gouvernement
et la législation, entre la justice et la législation, entre les
dirigeants et la législation n'ont pas été déterminés sous forme de
loi, sur la base de leur règlement judicieux. Les autres divers
systèmes devant être fixés légalement ont été, dans peu de cas,
traduits par des lois. La loi sur la législation, la loi sur les
procédures législatives ou la loi sur les normes législatives
étaient non seulement inexistantes, mais encore ne faisaient pas
l'objet de recherches.
Quant aux techniques de législation,
elles étaient très arriérées. C'était une notion inconnue de
beaucoup de juristes. En élaborant une loi, le législateur n'a pris
en considération ni la tactique ni la qualité. Une décision
législative était presque analogue à une décision politique ou
administrative. La structure interne des lois n'était ni
scientifique ni perfectionnée. Le nom et la forme en étaient trop
nombreux, trop variés et trop confus. La normalisation des lois
n'était pas complète : elles se contentaient de définir des clauses
sur les attributions, et ne mentionnaient pas la responsabilité à
prendre quand il s'agit de violer la loi. La mise à jour, la
codification et la compilation des lois étaient retardataires. La
planification de la législation était hors d'attention, et l'ordre
de priorité n'était pas observée dans la législation. Le pronostic,
la coodination et le retour d'informations en matière législative,
et l'usage de méthodes scientifiques et techniques dans la
législation étaient hors de question. Tous ces problèmes ont exercé
une influence négative sur les travaux législatifs ultérieurs.
De 1957 à la fin des années 1970,
les activités législatives ont beaucoup régressé en Chine. De la
lutte exagérée contre les droitiers en 1957 à la fin de la ? Grande
Révolution culturelle ? en 1976, la société chinoise a connu de
nombreuses agitations, de sorte que la législation qui aurait pu se
développer normalement a subi une perte désespérante, comme les
autres secteurs d'activité du pays. Bien que le VIIIe congrès du
Parti communiste chinois ait pris la décision d'élaborer
progressivement un ensemble systématique de lois, la construction
de la démocratie et du système légal n'a pas été considérée
vraiment comme l'objectif stratégique et la tache primordiale de
l'édification socialiste du pays. Pour des raisons historiques, le
Parti communiste chinois, parti au pouvoir, tendait facilement à
exagérer la lutte de classes et à adopter une série de mesures
politiques d'extrême gauche sur les plans économique et politique.
Dans le même temps, le principe de direction collective et le
centralisme démocratique n'ont cessé d'être affaiblis et sabotés
dans la vie politique du Parti et de l'Etat. Du fait que la
démocratie au sein du Parti et dans la vie politique et sociale de
l'Etat n'a pas pu être systématisée au moyen de loi, ou du manque
d'autorité des lois existantes, le pouvoir du Parti était détenu
par un individu de manière excessive. Dans ces conditions, des
tragédies politiques et des erreurs économiques étaient
inévitables. Puisque la lutte de classes était considérée comme le
principal levier du développement de l'Etat et de la société et que
le pouvoir était trop concentré, sur lequel il était impossible
d'exercer un contr?le efficace et de prévenir des effets négatifs,
la législation et tout le système légal étaient condamnés à stagner
et l'Etat moderne n'était plus gouverné par la loi mais par
l'homme.
Durant ces deux décennies, l'APN,
l'unique organe législatif d'Etat, a adopté seulement la
Constitution en 1975. Son Comité permanent habilité à éléborer des
ordonnances et des règlements particuliers a adopté un nombre
infime de règlements. Sur le plan local, seules les régions
autonomes de minorités ethniques étaient dotées du pouvoir
législatif. Durant cette période, les activités législatives de
l'autorité centrale et des autorités locales se ralentissaient et
même étaient sur le point de s'arrêter. Seuls le Conseil des
affaires d'Etat et les ministères et commissions sous sa dépendance
ont continué à promulguer des documents réglementaires, qui étaient
considérés en fait comme lois. Mais, selon les stipulations de la
Constitution et d'autres lois, ils ne possédaient pas le pouvoir
législatif. C'est pourquoi la publication de ces documents
réglementaires ne peut pas être considérée comme un acte
législatif, que ce soit sous l'angle juridique ou théorique.
Pendant cette période, les activités
de l'APN étaient très anormales. Durant dix ans, du mois de février
1965 au mois de décembre 1974, l'APN n'a pas tenu d'assises. Après
1959, le Comité permanent de l'APN employait seulement une centaine
de travailleurs.
Dans l'ensemble, la théorie, le
système et les techniques en matière de législation ont beaucoup
régressé.
Le tournant
Après vingt ans de revers, la
législation chinoise a enfin été à un tournant, grace à
l'aspiration du peuple à la domination par la loi, après dix ans de
troubles, et à la décision prise par la troisième session plénière
du XIe congrès du Parti communiste chinois, convoquée à la fin de
1978. Tirant la le?on des expériences passées, cette session a
étudié le développement de la démocratie socialiste et la
consolidation de la légalité socialiste. La législation chinoise a
ainsi accédé à une étape nouvelle.
D'abord, la division du pouvoir
législatif a été réglementée mieux que jamais. La Loi organique
locale promulguée en 1979 a amorcé la réforme de la structure
législative chinoise, en accordant aux assemblées populaires
provinciale et à leurs comités permanents le pouvoir d'élaborer des
règlements à caractère local. La Constitution de 1982 a confirmé la
réforme entreprise en 1979 par la Loi organique locale et a fait
progresser cette réforme en stipulant que l'APN et son Comité
permanent exercent ensemble le pouvoir législatif d'Etat, que le
Conseil des affaires d'Etat élabore les lois et règlements
administratifs, que les ministères et commissions dépendant du
Conseil des affaires d'Etat publient des règlements, et que les
circonscriptions autonomes de minorités ethniques élaborent des
règlements sur l'autonomie et des règlements particuliers. Puis, la
Loi organique locale a été amendée en 1982 et 1986, de nature à
étendre le pouvoir d'élaborer des règlements locaux aux assemblées
populaires des municipalités où siège l'administration provinciale
et des municipalités approuvées par le Conseil des affaires d'Etat,
et à leurs comités permanents, et aux administrations de même
échelon. Dans le même temps, l'APN et son Comité permanent ont
autorisé le Conseil des affaires d'Etat et certaines autorités
locales à élaborer des règlements particuliers. Les régions
administratives spéciales de Hong Kong et de Macao ont été
proclamées respectivement en 1997 et 1999, et leur fondation a
apporté un élément nouveau à la division du pouvoir législatif de
Chine. En mars 2000, la Loi sur la législation a entériné tout ce
système susmentionné. Ainsi est née en Chine une structure nouvelle
de la division du pouvoir législatif, beaucoup plus avancée que la
précédente, qui comprend le pouvoir législatif d'Etat, le pouvoir
d'élaborer des lois et règlements administratifs, le pouvoir
d'élaborer des règlements à caractère local, des règlements sur
l'autonomie et des règlements particuliers, le pouvoir législatif
autorisé et le pouvoir législatif des régions administratives
spéciales. C'est une structure législative qui, placée sous la
direction unifiée de l'autorité centrale, applique une certaine
division du pouvoir législatif en plusieurs niveaux et plusieurs
catégories. Tout comme la réforme du système économique, la réforme
du système légal revêt une signification profonde et exerce une
influence durable.
La constitution des corps
législatifs a aussi fait un important progrès. D'abord les comités
permanents des assemblées populaires ont été renforcés. Avec l'APN,
le Comité permanent de l'APN exerce le pouvoir législatif d'Etat.
Dans l'intervalle des sessions de l'APN, son Comié permanent dirige
les Commissions de l'APN. Les assemblées populaires au-dessus de
l'échelon de district ont aussi établi leur comité permanent. Les
membres des comités permanents de l'APN et des assemblées
populaires locales ne peuvent pas cumuler des fonctions aux organes
administratifs ou judiciaires, ni aux parquets, et leurs fonctions
sont de plus en plus spécialisées. Ensuite, les commissions des
assemblées populaires et leurs bureaux ont été mis en place de
manière graduelle. L'APN dispose maintenant de 9 commissions, et
peut constituer d'autres commissions, en cas de besoin. Dirigées
par l'APN et son Comité permanent, ces commissions étudient,
examinent et élaborent des motions. Les assemblées populaires aux
échelons de province, région autonome, municipalité relevant de
l'autorité centrale, de département autonome, et de municipalité
avec arrondissements, peuvent aussi fonder des commissions qui,
dirigées par les assemblées populaires et leurs comités permanents
de l'échelon correspondant, étudient, examinent et élaborent des
motions. De l'échelon central aux échelons locaux, les comités
permanents des assemblées populaires ont établi leurs bureaux et le
Conseil des affaires d'Etat et les autorités locales ont établi
aussi leurs bureaux d'affaires législatives. Ces organismes jouent
un r?le de plus en plus important dans les travaux législatifs.
Les modalités d'exercice du pouvoir
législatif se développent également. L'APN et son Comité permanent,
de même que les assemblées populaires locales et leurs comités
permanents, ont établi leur règlement intérieur. Des lois, décrets
et règlements et d'autres documents réglementaires concernant
l'exercice du pouvoir législatif ou les modalités de législation ne
cessent de voir le jour et de se perfectionner. La publication de
la Loi sur la législation a synthétisé et entériné dans une
certaine mesure les opérations du pouvoir législatif en Chine.
Durant cette période, le système
légal s'est développé sans discontinuer. A la fin de 2002, 400
lois, 1 000 lois et règlements administratifs, 10 000 lois et
règlements à caractère local et 30 000 règlements administratifs
ont été formulés ou amendés. L'espace couvert par ces documents
juridiques est si large que les aspects principaux de la vie
sociale sont déjà réglés par la loi, à des degrés différents. Les
lois de branche se sont tellement accrues qu'a été établi un
système légal complet comprenant la Constitution, le Code
administratif, le droit civil et commercial, le droit économique,
le Code social, le Code pénal et le Code de procédure, et d'autres
lois. De nouvelles lois de branche occupent une place de plus en
plus importante dans le système légal qui est maintenant basé sur
une nouvelle Constitution, qui est plus avancée que les
précédentes. La plupart des lois de branche sont baties autour de
lois importantes. Le développement du système légal répond aux
besoins de la réforme, de l'ouverture et du développement
économique, et a pour objectif d'assurer et d'accélérer la
construction économique et la réforme du système économique.
Comme la restructuration économique
du pays vise à batir un système d'économie socialiste de marché,
l'instauration d'un système légal de l'économie de marché est
devenue notre tache stragégique. Depuis la VIIIe APN, les activités
législatives chinoises sont centrées sur l'établissement d'un
système-cadre des lois d'économie socialiste de marché. Il s'agit
notamment d'élaborer et de perfectionner, premièrement, les lois
normalisant le comportement des acteurs du marché afin de garantir
leurs droits et de préciser leurs obligations ; deuxièmement, les
lois sur l'ajustement des rapports entre les acteurs du marché et
la protection de la concurrence sur un pied d'égalité, afin de
confirmer les principes à observer dans les échanges au marché, de
standardiser la concurrence des acteurs du marché et de maintenir
l'ordre du marché ; troisièmement, les lois visant à améliorer et à
renforcer le macro-contr?le, à promouvoir le développement
harmonieux de l'économie et à freiner les faiblesses et les
facteurs négatifs inhérents au marché ; et quatrièmement, les lois
relatives à l'établissement et au perfectionnement du système de
protection sociale, afin d'apporter des secours à ceux qui ont fait
faillite ou sont en ch?mage, d'atténuer les agitations sociales et
de sauvegarder la stabilité sociale. A l'heure actuelle, ce
système-cadre est déjà en place.
Mais, le régime législatif chinois
est encore loin d'être parfait. Il est incomplet, et beaucoup
d'activités législatives ne peuvent que se conformer aux usages
coutumiers, à la volonté de dirigeants ou de parties concernées et
des facteurs circonstanciés, faute de système législatif écrit. Le
régime législatif existant présente des faiblesses, des lacunes ou
d'autres insuffisances, de sorte qu'il est difficile à des
activités législatives de s'y conformer complètement. En élaborant
la Loi sur la législation, on a tenu à faire le bilan des
expériences positives acquises, mais on n'a pas prêté suffisamment
d'attention aux expériences étrangères nous permettant de suivre
l'évolution des sciences dans le monde. Des facteurs comme le parti
politique, le gouvernement, les personnalités importantes, les
événements majeurs, heureux ou malheureux, ont toujours affecté
directement la législation chinoise, et leur influence était
longtemps plus forte que le r?le du système législatif écrit. Pour
qu'elle s'engage dans la voie légale, démocratique et scientifique,
et suive le courant principal du régime législatif international,
la législation chinoise doit poursuivre ses traditions des lois
écrites et éviter les facteurs incertains dans les activités
législatives. Il est donc nécessaire de perfectionner le régime
législatif afin de modifier cet état de choses.
La technique législative a fait
aussi des progrès ces 20 dernières années. Mais dans l'ensemble
elle n'a pas bénéficié d'une attention suffisante. La construction
du système légal reste incomplète, non assortie, non coordonnée et
non unifiée, et ces défauts doivent être surmontés. Les rapports
entre le droit civil et commercial, le droit économique et le Code
administratif doivent être régularisés. La structure interne et la
présentation formelle des lois doivent être perfectionnées. Les
normes légales doivent être concrètes, rigoureuses et
opérationnelles. Il faut veiller sur la tactique et la manière
scientifique en ce qui concerne la proposition, la décision, le
pronostic, la planification, la rédaction, l'élaboration, la
modification, le complètement, l'annulation et l'interprétation de
lois. Il faut prêter une haute attention aux conditions de
législation et au fondement juridique, aux modalités, étapes et
exigences de la législation, à la mise à jour, à la codification et
à la compilation des lois, et aux autres processus de la
législation, prendre des mesures efficaces pour rendre ces
opérations scientifiques et systématiques. En bref, la législation
chinoise a accédé à un tournant et a réuni les excellentes
conditions pour avancer vers une législation scientifique,
rationnelle, légale et progressiste. Mais elle a encore un long
chemin à parcourir avant d'arriver à un vrai état de
perfection.
En jetant un regard rétrospectif,
nous pouvons constater que les raisons de nos échecs, de nos
défauts et de nos succès sont d'ordre historique, social et
culturel. Quant à la législation, elle a subi plus directement,
plus fréquemment et plus profondément l'influence et la domination
de théories ou de concepts, du degré de développement économique,
des tactiques de gouvernement, du régime politique, des décisions
et de la législation elle-même.
De ce qui précède, nous pouvons
déduire que la législation chinoise est directement liée aux
questions suivantes :
1. Faut-il gouverner le pays par la
loi ou par l'homme ? Quelle est la place de la législation dans le
gouvernement du pays par la loi et dans la construction de la
légalité ?
2. Comment comprendre et régler les
rapports entre la législation et les conditons réelles du pays
?
3. Comment comprendre et régler les
rapports entre le parti au pouvoir et la législation ?
4. Sur quoi les décisions
législatives doivent-elle se baser ?
5. Quels sont les principes
idéologiques qui doivent guider la législation ? Comment envisager
la théorie législative et innover le concept de la législation
?
6. Comment planifier la législation
entière et instaurer un système scientifique de lois de branche
?
7. Quel système de division du
pouvoir législatif et quel système d'origines du droit que nous
devons établir ?
8. Quel est l'organe législatif et
quels sont les organismes du travail législatif que nous devons
construire ?
9. Quel est le mode d'opérations
législatives que nous devons adopter ?
10. Comment comprendre et régler les
rapports entre la législation et l'administration ?
11. Comment comprendre et régler les
rapports entre la législation et la justice ?
12. Comment comprendre et régler les
rapports entre l'autorité centrale et les autorités locales, entre
l'échelon supérieur et l'échelon inférieur, sur le plan législatif
?
13. Comment devons-nous envisager la
technique législative et élever son niveau ? Quelle est la tactique
législative que nous devons adopter ?
14. Comment devons-nous considérer
et perfectionner le mécanisme d'évaluer, de superviser et
d'améliorer la législation ?
15. Comment devons-nous régler les
rapports entre le passé et le présent, et les relations
internationales sur le plan législatif et comment entreprendre les
échanges internationaux sur la civilisation législative ?
16. Comment envisager, formuler et
perfectionner la Loi sur la législation ?
2004/01/12
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